關(guān)于將《生物多樣性保護(hù)法》列入2022年立法工作計(jì)劃的建議

案由：

一、背景

1992年國際社會(huì)達(dá)成并確立《生物多樣性公約》以來，世界生物多樣性保護(hù)取得積極進(jìn)展。但全球生物多樣性惡化趨勢尚未得到根本遏制，人口增多、森林減少、物種消失等問題仍然困擾人類社會(huì)。

中國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一，但同時(shí)也是生物多樣性受威脅最嚴(yán)重的國家之一。生物多樣性是生命系統(tǒng)的基本特征，包括遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個(gè)層次。生物多樣性保護(hù)是生物多樣獲取、開發(fā)和利用的基礎(chǔ)與前提，通過法律保護(hù)生物多樣性保護(hù)亦是生物多樣性全球治理重要方式和手段之一。中國于1992年簽署聯(lián)合國《生物多樣性公約》，2000年9月聯(lián)合國首腦會(huì)議上，包括中國在內(nèi)的189個(gè)國家共同簽署了《聯(lián)合國千年宣言》，提出2010-2015年要完成八項(xiàng)“千年發(fā)展目標(biāo)”(MDGs)。然而，根據(jù)2015年7月中國公布的《中國實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》，盡管中國已提前完成了多個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)，但仍有一項(xiàng)未完成，那就是其7B項(xiàng)：“降低生物多樣性喪失，到2010年顯著降低生物多樣性降低的速度。”目前盡管我國政府做出了卓越的努力，在愛知目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上取得了舉世矚目的成就，但生物多樣性保護(hù)依然形式非常嚴(yán)峻。2030議程要求中國在生物多樣性保護(hù)方面更有作為。

二、現(xiàn)狀

在國家層面，我國尚未制定一部關(guān)于生物多樣性保護(hù)的基本法律或者專項(xiàng)法規(guī)，相關(guān)規(guī)定散見于《野生動(dòng)物保護(hù)法》《森林法》《草原法》《畜牧法》《種子法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》以及《自然保護(hù)區(qū)條例》《野生植物保護(hù)條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，云南省在2018年9月21日率先出臺了我國第一部生物多樣性保護(hù)的專項(xiàng)地方性法規(guī)——《云南省生物多樣性保護(hù)條例》，但由于缺少上位法的指導(dǎo)，地方性法規(guī)的立法過程和法律適用將存在很多困難。此外，生物安全領(lǐng)域、種質(zhì)資源領(lǐng)域、畜禽遺傳資源領(lǐng)域的一些法律法規(guī)位階較低，并不能適應(yīng)我國今后生物多樣性獲取、開發(fā)和利用現(xiàn)實(shí)需求。鑒于生物恐怖襲擊、生物技術(shù)誤用謬用、實(shí)驗(yàn)室生物泄露等新的生物威脅對維護(hù)國家安全提出的新挑戰(zhàn)，2019年10月十三屆全國人大常委會(huì)將生物安全法納入立法規(guī)劃，但是，生物安全法主要聚焦于生物安全領(lǐng)域的問題，重點(diǎn)保護(hù)我國生物資源安全，防范和禁止利用生物及生物技術(shù)侵害國家安全。在涉及生態(tài)補(bǔ)償、外來物種入侵防治、生物遺傳資源獲取與惠益分享等方面的問題時(shí)，我國仍然需要一部綜合性的法律來統(tǒng)領(lǐng)并完善。因此，為了保護(hù)生物多樣性并進(jìn)一步促進(jìn)和保障我國生物技術(shù)的發(fā)展，有必要盡快制定一部具有基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的《中華人民共和國生物多樣性保護(hù)法》，為國家生物安全能力建設(shè)打好基礎(chǔ)。

2020年我國制定生物多樣性保護(hù)法有良好的歷史機(jī)遇和立法基礎(chǔ)。1994年，國務(wù)院發(fā)布《中國生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》，明確“保護(hù)對生物多樣性有重要意義的野生物種”、“保護(hù)作物和家畜的遺傳資源”等七項(xiàng)主要目標(biāo)；2001年，國務(wù)院發(fā)布《全國野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程總體規(guī)劃》；2007年，國務(wù)院發(fā)布《國家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》和《全國生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要》；2010年，國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011-2030年）》；這些規(guī)范性文件為我國生物多樣性保護(hù)提供了基本政策依據(jù)。

2016年，在中國科協(xié)的支持下，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)牽頭負(fù)責(zé)了《中華人民共和國生物多樣性保護(hù)法（建議稿）》起草項(xiàng)目，組織三次高端學(xué)術(shù)交流研討會(huì)和起草工作小組，討論了制定《中華人民共和國生物多樣性保護(hù)法》的可行性、范圍及應(yīng)該涵蓋的主要內(nèi)容等，旨在建議制定一部中國《生物多樣性保護(hù)法》，以全方位、系統(tǒng)性地保護(hù)我國動(dòng)物、植物、微生物及其賴以生存的生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生物多樣性。

2019年兩會(huì)期間，綠會(huì)“關(guān)于制定《生物多樣性保護(hù)法》，加強(qiáng)生態(tài)安全”的提案建議得到了兩會(huì)代表委員的提交，并在此基礎(chǔ)上經(jīng)代表委員進(jìn)一步研究補(bǔ)充，最終形成議案或提案遞交到兩會(huì)。

國際上，《生物多樣性公約》生效后，各成員國通過制定國內(nèi)法律形式積極履行公約義務(wù)，其中創(chuàng)設(shè)綜合性生物多樣性立法即是具體表現(xiàn)之一。據(jù)可持續(xù)發(fā)展法律研究中心有關(guān)全球生物多樣性法律實(shí)證分析報(bào)告顯示（2014），目前約有十余個(gè)國家、地區(qū)已經(jīng)或正在創(chuàng)設(shè)綜合性、專門性生物多樣性法案。2018年我國正式將“生態(tài)文明”寫入憲法，2020年《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)將在中國召開，屆時(shí)預(yù)期將產(chǎn)生新的聯(lián)合國生物多樣性十年目標(biāo)（2021-2030）。確立一部國家層面的《生物多樣性保護(hù)法》，將向世界展示中國作為東道國在生物多樣性保護(hù)上的決心與魄力。

三、建議

2021年聯(lián)合國《生物多樣性公約》第15次締約方大會(huì)將在我國召開，將審議“2020年后全球生物多樣性框架”，確定2030年全球生物多樣性新目標(biāo)。綜上，建議我國政府采取進(jìn)一步行動(dòng)，把握立法契機(jī)，將《生物多樣性保護(hù)法》列入2022年立法工作計(jì)劃，通過《生物多樣性保護(hù)法》的制定完善生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)生物安全、生物遺傳資源獲取與惠益分享管理，完善生物多樣性監(jiān)管體系，明確主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，提升監(jiān)管水平。具體可由自然資源部牽頭，并協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)與草原局、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村部等盡快啟動(dòng)有關(guān)立法工作。