在前不久通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建受到廣泛關(guān)注。

3月25日下午，北京大學(xué)教授、環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院自然資源管理研究室負(fù)責(zé)人李文軍在接受第一財(cái)經(jīng)記者獨(dú)家采訪時(shí)表示，多年來(lái)，面對(duì)自然保護(hù)管理體制存在的弊端，一直有不少關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的討論甚至激辯。這次機(jī)構(gòu)改革方案對(duì)多個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能做了調(diào)整和重組，應(yīng)該是為之前的討論做了一個(gè)總結(jié)。

受河仁慈善基金會(huì)、保爾森基金會(huì)和國(guó)家發(fā)改委的共同委托，自2017年初起，李文軍所帶領(lǐng)的研究團(tuán)隊(duì)承擔(dān)了“自然保護(hù)管理體制改革方向和路徑研究”的課題。“對(duì)比本次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，大體上與本研究之前所提的建議是一致的。”李文軍說(shuō)。

3月25日下午，北京大學(xué)教授、環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院自然資源管理研究室負(fù)責(zé)人李文軍向第一財(cái)經(jīng)記者介紹研究成果。攝影/章軻

自然資源部四大挑戰(zhàn)

第一財(cái)經(jīng)：這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。從專家角度，請(qǐng)你分析一下這項(xiàng)改革主要解決了哪些問(wèn)題？

李文軍：新組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部大體解決了三個(gè)方面的問(wèn)題：從產(chǎn)權(quán)角度，將全民自然資源產(chǎn)權(quán)所有者的代行機(jī)構(gòu)從原來(lái)的國(guó)務(wù)院，下放到主管部門，縮短了委托代理鏈，將提高管理效率；從生態(tài)系統(tǒng)完整性方面，將“山水林田湖草”作為整體來(lái)保護(hù)；從機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，做到了決策者（自然資源部）和執(zhí)行者（林業(yè)和草原局）分離、執(zhí)行者和監(jiān)督者（生態(tài)環(huán)境部）分離。

第一財(cái)經(jīng)：在你看來(lái)，新成立的自然資源部將面臨哪些方面的挑戰(zhàn)？

李文軍：任何一種制度都不可能是十全十美的。在目前新的管理制度下，自然資源部可能面臨四個(gè)方面的挑戰(zhàn)：

首先，自然資源部同時(shí)管理公益性自然資源（如各類保護(hù)地）及經(jīng)營(yíng)性自然資源（礦產(chǎn)等），在管理體制上需要區(qū)別對(duì)待。公益性自然資源應(yīng)當(dāng)以資源的儲(chǔ)存和保護(hù)為管理原則，通常以政府為供給主體通過(guò)公共財(cái)政的方式進(jìn)行管理，不可以資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)；而經(jīng)營(yíng)性自然資源則強(qiáng)調(diào)其資產(chǎn)性，需要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，才能達(dá)到有效利用和配置。

資源的多重屬性決定了同一資源往往同時(shí)具有經(jīng)營(yíng)性和公益性兩者功能，比如草原的畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)性功能和生態(tài)屏障的公益性功能，兩者是互為因果不可分割的。這就涉及新組建的林業(yè)草原局如何與其他相關(guān)部門如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的協(xié)調(diào)、制衡問(wèn)題。

草原和森林等這類公益性自然資源多數(shù)屬于集體所有，強(qiáng)調(diào)作為“全民自然資源資產(chǎn)所有者”代理機(jī)構(gòu)的自然資源部，如何管理集體所有的自然資源，也是未來(lái)需要思考的問(wèn)題。

還有，公益性全民性自然資源收益在中央與地方之間的分配問(wèn)題，比如旅游收益的分配。此外，對(duì)于新組建的國(guó)家林業(yè)和草原局，其主要權(quán)責(zé)是管理各類保護(hù)地，而對(duì)于不同類型保護(hù)地的管理模式是不同的。

第一財(cái)經(jīng)：針對(duì)我國(guó)自然保護(hù)管理體制存在的問(wèn)題，你們的建議是什么？

李文軍：傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是以降低環(huán)境負(fù)外部性為目標(biāo)，而自然資源和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)是以維護(hù)或提高環(huán)境正外部性為目標(biāo)，因此兩者的管理客體的屬性和管理目標(biāo)是不同的，雖然兩者之間有一定的聯(lián)系（比如污染防治有利于資源和生態(tài)保護(hù)），但是落實(shí)到具體的管理工作層面，交叉的情況并不多。因此，應(yīng)由專門的部門對(duì)公益性自然資源和生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行管理。

我們還建議成立國(guó)務(wù)院直屬的獨(dú)立的自然生態(tài)與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督中心，行使監(jiān)督者職責(zé)，負(fù)責(zé)資源監(jiān)測(cè)、保護(hù)工作評(píng)估和生態(tài)預(yù)警，從而實(shí)現(xiàn)管理者與監(jiān)督者分離。

處理好中央和地方關(guān)系

第一財(cái)經(jīng)：在自然資源管理方面，處理好央地關(guān)系十分重要。目前存在哪些問(wèn)題？

李文軍：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在自然資源管理上中央和地方權(quán)責(zé)利劃分不清，主要體現(xiàn)在兩方面：資源權(quán)屬和經(jīng)費(fèi)機(jī)制。

資源權(quán)屬方面，我國(guó)憲法規(guī)定國(guó)有自然資源所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代理，但是在實(shí)際操作過(guò)程，往往視具體的事項(xiàng)由國(guó)務(wù)院進(jìn)一步委托中央或地方政府代行所有權(quán)的職能。公益性自然資源所有權(quán)的5項(xiàng)權(quán)利范圍，占有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、獲益權(quán)、保障社區(qū)發(fā)展的權(quán)利，如何在中央和地方之間劃分，并沒(méi)有明確的法律法規(guī)。另外在管理權(quán)方面，執(zhí)行的是屬地管理模式，但是并不是所有的資源類型都適合屬地管理，比如跨行政邊界的區(qū)域生態(tài)保護(hù)。

在經(jīng)費(fèi)機(jī)制方面，中央政府未設(shè)立專門的財(cái)政賬戶用于自然保護(hù)，且支出責(zé)任多是以階段性的項(xiàng)目支出為主（如天然林保護(hù)）；地方財(cái)政支出中，以保護(hù)地為依托的財(cái)政收入的管理缺乏約管機(jī)制或法定（或政策）限制。

在收益分配方面，也沒(méi)有體現(xiàn)公益性自然資源保護(hù)的全民公益性的目標(biāo)。例如，風(fēng)景名勝區(qū)的高價(jià)門票和特許經(jīng)營(yíng)收入，往往直接進(jìn)入地方政府的財(cái)政，缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制和政策限制，其二次分配也缺乏全民公益性質(zhì)，這也是導(dǎo)致地方政府過(guò)度使用資源追求經(jīng)濟(jì)利益的主要原因。

自然保護(hù)就是對(duì)國(guó)土空間上的可以被用來(lái)提供公共物品和服務(wù)的各種具有公益性的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的管理。攝影/章軻

第一財(cái)經(jīng)：對(duì)此，你們的建議是什么？

李文軍：我們建議對(duì)于具有最為或者非常重要保護(hù)價(jià)值的國(guó)家級(jí)保護(hù)地，采取中央直管的模式；其余保護(hù)地，在權(quán)責(zé)明晰的前提下，采取中央和屬地管理相結(jié)合的模式。

中央直管是指國(guó)務(wù)院直屬的自然生態(tài)保護(hù)部負(fù)責(zé)保護(hù)地的所有權(quán)責(zé)，包括保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立及人事任命、所有的保護(hù)及社區(qū)發(fā)展職責(zé)及全部的經(jīng)費(fèi)支出；中央和屬地管理相結(jié)合的模式，主要是將保護(hù)地內(nèi)社區(qū)發(fā)展的職責(zé)由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，保護(hù)地內(nèi)地資源經(jīng)營(yíng)的收益由當(dāng)?shù)卣?，其他與中央直管相同。

針對(duì)地方級(jí)保護(hù)地，建議鼓勵(lì)多種形式的管理模式創(chuàng)新。比如將保護(hù)地的管理權(quán)以公共服務(wù)外包的方式委托給民間組織或非盈利組織管理。同時(shí)，需要針對(duì)公共服務(wù)外包管理進(jìn)行規(guī)范的制度設(shè)計(jì)和安排。

需要充分認(rèn)識(shí)到，無(wú)論在資源數(shù)量上還是質(zhì)量上，能夠依靠正式制度進(jìn)行管理的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，僅占國(guó)土資源的一小部分。因此，在正式制度之外，應(yīng)該鼓勵(lì)民間設(shè)立社區(qū)保護(hù)地，充分發(fā)揮社區(qū)及公眾在自然保護(hù)中的作用。

“漸進(jìn)前行”推進(jìn)改革

第一財(cái)經(jīng)：你能否介紹一下國(guó)外在自然資源管理方面的經(jīng)驗(yàn)？

李文軍：我們這方面的研究是以環(huán)境學(xué)院副教授徐建華為主開展的。以美國(guó)為例，美國(guó)完整的保護(hù)地體系受到來(lái)自聯(lián)邦、州、部落或地方等不同層級(jí)的管轄，保護(hù)程度不盡相同。其中級(jí)別最高、保護(hù)最為完善的是由聯(lián)邦所屬的保護(hù)地，主要用于保護(hù)原生的自然環(huán)境和歷史人文，為當(dāng)代人及后代人的休閑娛樂(lè)、教育科研提供資源。

美國(guó)的國(guó)土面積中有超過(guò)一半為私人所有，公有土地主要包括：提供公共服務(wù)的區(qū)域、未利用的區(qū)域和私人無(wú)法利用的區(qū)域，這些公有土地由聯(lián)邦、州和地方政府進(jìn)行管理。一般情況下，國(guó)際組織（如：聯(lián)合國(guó)環(huán)境署、國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟）的統(tǒng)計(jì)中僅涉及由聯(lián)邦管理的陸地上的保護(hù)區(qū)域。聯(lián)邦設(shè)立各類不同約束的保護(hù)地，是出于保護(hù)和利用，以及大眾利益和地方利益的權(quán)衡。此外，美國(guó)政府機(jī)構(gòu)或保護(hù)組織還通過(guò)私人土地信托和保護(hù)地役權(quán)，對(duì)私有保護(hù)地進(jìn)行管理。州政府和地方政府對(duì)重要的州立公園、州屬森林、野生動(dòng)植物區(qū)域和其他資源管理區(qū)進(jìn)行管理。

美國(guó)保護(hù)地由聯(lián)邦、州和地方政府所有。美國(guó)聯(lián)邦政府擁有大約2.63億公頃的土地，占全美9.19億公頃土地的30%左右。聯(lián)邦所有的保護(hù)地主要授權(quán)給國(guó)家漁業(yè)與野生動(dòng)物署、國(guó)家公園署、國(guó)家土地管理局和林務(wù)署四大聯(lián)邦機(jī)構(gòu)管理。

四大管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于國(guó)會(huì)直接撥款，以及個(gè)人和團(tuán)體志愿捐贈(zèng)的錢款。例如，聯(lián)邦政府每年對(duì)國(guó)家公園的撥款占整個(gè)公園運(yùn)作資金的70%-80%。此外，國(guó)家公園署和漁業(yè)與野生動(dòng)物署的收入還包括在國(guó)家公園或國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)收取的門票費(fèi)用和服務(wù)費(fèi)用。而美國(guó)土地管理局經(jīng)費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”政策。雖然土地管理局每年從管理的土地中得到的收入高達(dá)幾十億，但是這些收入都直接進(jìn)入聯(lián)邦財(cái)政，其支出的資金主要來(lái)源于國(guó)會(huì)的撥款，少部分來(lái)自于為其他政府機(jī)構(gòu)和公眾提供服務(wù)的補(bǔ)償費(fèi)、國(guó)會(huì)授權(quán)的收費(fèi)和捐贈(zèng)。由國(guó)會(huì)下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)以基金、或?qū)ｍ?xiàng)費(fèi)用的名目進(jìn)入保護(hù)地管理部門的財(cái)政體系。

國(guó)家公園署和漁業(yè)與野生動(dòng)物署的收入來(lái)源包括門票收入和經(jīng)營(yíng)性收入。林務(wù)署的主要收入來(lái)源是采伐收入和經(jīng)營(yíng)收入。在稅收上，美國(guó)法律規(guī)定對(duì)國(guó)有林實(shí)行免稅政策。土地管理局的主要收益來(lái)源包括氦氣銷售、公有土地與資源的銷售、礦業(yè)權(quán)持有費(fèi)、木材和原材料出售取得的收入以及其他一些雜項(xiàng)收入。在土地管理局所轄的可供娛樂(lè)的國(guó)有土地中，有超過(guò)99%的地域不向公眾收取費(fèi)用。

第一財(cái)經(jīng)：你們建議以體現(xiàn)保護(hù)地的公益屬性為最終目標(biāo)，分階段逐步實(shí)現(xiàn)低門票甚至無(wú)門票的目標(biāo)；在地方政府收益分配方面，分階段逐步實(shí)現(xiàn)保護(hù)收益返還保護(hù)的目標(biāo)。這出于什么考慮？

李文軍：我們認(rèn)為，改革應(yīng)采取“漸進(jìn)前行”的步驟。因?yàn)椋F(xiàn)階段很多地方政府對(duì)保護(hù)地的旅游收益依賴性較強(qiáng)，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)自然資源的公益屬性。在前期國(guó)家公園的試點(diǎn)中，我們就發(fā)現(xiàn)一些共性問(wèn)題，由于經(jīng)費(fèi)主要依靠地方政府，中央的經(jīng)費(fèi)支持較少，需要相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制及制度，保障地方政府負(fù)責(zé)的經(jīng)費(fèi)支出。由于市政府和縣政府的財(cái)力不夠，政策的制定和執(zhí)行力度較低。

三江源國(guó)家公園。三江源地區(qū)是亞洲最重要的生態(tài)安全屏障和全球最敏感的氣候啟動(dòng)區(qū)之一。攝影/章軻