導(dǎo) 語

巴庫當(dāng)?shù)貢r(shí)間11月24日凌晨5點(diǎn)半，在超時(shí)35小時(shí)后，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（后稱《公約》）第29次締約方大會(huì)（COP29）/《京都議定書》第19次大會(huì)（CMP19）/《巴黎協(xié)定》（后稱《協(xié)定》）第六次締約方大會(huì)（CMA6）正式閉幕。作為“氣候資金COP”，COP29的一個(gè)主要任務(wù)是就2025年后的氣候資金新的集體量化目標(biāo)（New Collective Quantified Goal, NCQG）達(dá)成一致，為發(fā)展中國家提振氣候雄心、落實(shí)氣候行動(dòng)提供支持。

經(jīng)過兩周艱難的磋商，各方在閉幕全會(huì)上通過了有關(guān)NCQG、《協(xié)定》第六條、全球適應(yīng)目標(biāo)（GGA）、沙姆沙伊赫減緩雄心與實(shí)施工作組（MWP）以及性別與氣候變化等決議。COP29大會(huì)主席巴巴耶夫?qū)CQG、GGA和MWP的決議打包稱為“巴庫氣候團(tuán)結(jié)協(xié)議”（Baku Climate Unity Pact），作為本次大會(huì)的重要成果。

在NCQG下，各方?jīng)Q定由發(fā)達(dá)國家締約方帶頭，到2035年前每年為發(fā)展中國家開展氣候行動(dòng)提供并動(dòng)員至少3000億美元，并進(jìn)一步呼吁全球擴(kuò)大對發(fā)展中國家的氣候融資規(guī)模，使其在2035年前達(dá)到每年至少1.3萬億美元。在氣候變化的影響日益加劇，每個(gè)國家都受到?jīng)_擊的當(dāng)下，《公約》執(zhí)行秘書Simon Stiell認(rèn)為NCQG如同一種為人類買的保險(xiǎn)，“但像任何保單一樣——只有按時(shí)、足額繳納了保費(fèi)時(shí)才會(huì)生效?！?[1] 對發(fā)展中國家來說，在大會(huì)“加時(shí)賽”最后、高壓狀態(tài)下達(dá)成的每年3000億美元目標(biāo)顯然力度不足，1.3萬億美元或許才能稱為“全額保費(fèi)”，成為其落實(shí)已有氣候目標(biāo)、提高新一輪國家自主貢獻(xiàn)（NDCs）的“保障”。在資金議題之外，公正轉(zhuǎn)型、落實(shí)全球盤點(diǎn)成果的阿聯(lián)酋對話、NDCs特征導(dǎo)則等議程則未能夠在COP29形成決議，或僅達(dá)成程序性通過。MWP案文刪去了引發(fā)核心分歧的全球盤點(diǎn)成果相關(guān)表述才得以通過。在各國編制并發(fā)布新一輪NDCs的關(guān)鍵時(shí)刻，COP29交出的或許是一張“喜憂參半”的答卷。

本篇總結(jié)通過分析NCQG、《協(xié)定》第六條、MWP、GGA指標(biāo)、損失與損害基金等議題的談判進(jìn)程以及場外的國家主體承諾，梳理了COP29的成果。如有疏漏，歡迎交流與指正 climate@ghub.org

要點(diǎn)速覽

01	到2035年每年3000億美元的目標(biāo)力度有限，NCQG啟動(dòng)通往1.3萬億路線圖
02	第6條實(shí)施細(xì)則通過，監(jiān)督機(jī)構(gòu)還需對全球碳市場實(shí)施提供指引
03	巴庫適應(yīng)路線圖啟動(dòng)，GGA指標(biāo)仍待進(jìn)一步精簡
04	首次全球盤點(diǎn)后，下述議程進(jìn)展有限 減緩工作組分歧未解，將持續(xù)至未來磋商 落實(shí)全球盤點(diǎn)成果的阿聯(lián)酋對話未達(dá)成共識，決定2025年繼續(xù)商議 公正轉(zhuǎn)型工作組磋商時(shí)間較少，未能在COP29緩和分歧 NDCs特征導(dǎo)則止步程序性結(jié)果，留置2026年再議

05	損失和損害應(yīng)對基金認(rèn)捐達(dá)7.6億美元，資金差距仍巨大
06	性別與氣候變化決議刪除爭議表述，提出需強(qiáng)化氣候資金的性別響應(yīng)
07	談判進(jìn)程外，國家主體積極提升行動(dòng)雄心

到2035年每年3000億美元的目標(biāo)力度有限，NCQG啟動(dòng)通往1.3萬億路線圖

作為COP29的核心議題，NCQG的談判進(jìn)程一波三折。經(jīng)過了第二周數(shù)輪艱難磋商以及少部分國家間的密集會(huì)議與協(xié)調(diào)，11月23日深夜，大會(huì)主席公布了一版內(nèi)層目標(biāo)規(guī)模為每年3000億美元的NCQG案文，并在24日凌晨在CMA的閉幕會(huì)議上通過，正式落錘。

在COP29第二周，部長們首先對第一周形成的25頁案文繼續(xù)“瘦身”，并在21日清晨形成了一版10頁的案文，但仍然以選項(xiàng)或括號形式保留了各方在資金目標(biāo)規(guī)模、來源、時(shí)間框架等方面的核心分歧。在目標(biāo)規(guī)模方面，發(fā)達(dá)國家仍未提出量化目標(biāo)。當(dāng)天傍晚，新聞網(wǎng)站POLITICO傳出歐盟內(nèi)部信息，透露歐盟對NCQG的“心理價(jià)位”是每年2000-3000億美元[2]。在隨后由立場相近發(fā)展中國家（LMDC）、非洲國家集團(tuán)（AGN）和77國集團(tuán)（G77）聯(lián)合召開的新聞發(fā)布會(huì)上，當(dāng)被記者問到對各發(fā)展中國家集團(tuán)代表對于歐盟主張NCQG每年2000億美元目標(biāo)這一“小道消息”的看法時(shí)，玻利維亞氣候談判首席代表Diego Pacheco（代表LMDC）直接反問：“這是一個(gè)玩笑嗎？”G77主席和AGN主席隨后響應(yīng)，“2000億美元顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠（滿足發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的需求)，它甚至不足以彌合到2030年每年的適應(yīng)資金差距?！盵3]

圖 1. 11月21日公布的10頁NCQG案文中關(guān)于資金目標(biāo)的兩個(gè)選項(xiàng)｜UNFCCC

11月22日下午，大會(huì)主席公布了一版統(tǒng)合了所有選項(xiàng)、篇幅僅有5頁的新案文。對于NCQG內(nèi)層目標(biāo)，即發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供并動(dòng)員的資金，這版案文提出由發(fā)達(dá)國家締約方帶頭，到2035年每年從多渠道為發(fā)展中國家締約方的減緩和適應(yīng)行動(dòng)動(dòng)員2500億美元，發(fā)展中國家可以自愿通過“南南合作”等形式為NCQG做出額外的貢獻(xiàn)或補(bǔ)充（supplementing）。案文還提及締約方將多邊開發(fā)銀行（MDBs）的“所有資金流動(dòng)及所動(dòng)員的資金”計(jì)入實(shí)現(xiàn)NCQG的意愿。對外層的融資目標(biāo)，案文呼吁從所有來源擴(kuò)大對發(fā)展中國家氣候行動(dòng)的融資規(guī)模，到2035年前每年至少達(dá)到1.3萬億美元。

圖 2. 11月22日公布的5頁NCQG案文中關(guān)于資金目標(biāo)的段落｜UNFCCC

這版案文受到發(fā)展中國家締約方和部分觀察員的強(qiáng)烈反對。非洲國家集團(tuán)主席、肯尼亞氣候變化特使Ali Mohamed表示，2500億美元資金目標(biāo)不足以落實(shí)《協(xié)定》目標(biāo)，非洲國家無法接受。小島嶼國家聯(lián)盟（AOSIS）在一份聲明中譴責(zé)這一數(shù)字是“微不足道的”。[4] 最不發(fā)達(dá)國家表示22日案文沒有考慮到氣候脆弱國家所面臨的嚴(yán)峻氣候挑戰(zhàn)，也沒有承諾在NCQG下為損失與損害提供資金支持，沒有反映過去三年來各國關(guān)于達(dá)成NCQG做出的努力。[5]

23日，COP29已經(jīng)進(jìn)入加時(shí)周期，各方能否就NCQG達(dá)成共識愈發(fā)成為決定大會(huì)成敗的關(guān)鍵。23日清晨，《衛(wèi)報(bào)》報(bào)導(dǎo)稱，經(jīng)過中國、巴西、沙特阿拉伯以及歐盟、英國、美國和澳大利亞等國的高級別代表們的徹夜磋商，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)同意將NCQG的內(nèi)層目標(biāo)提高至每年3000億美元。[6] 當(dāng)天下午，會(huì)場中開始流傳一份資金規(guī)模目標(biāo)為每年3000億美元的案文，但這份文件沒有正式被上傳至UNFCCC網(wǎng)站。當(dāng)天夜里，最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼國家一度集體離開會(huì)議室表達(dá)對談判進(jìn)程缺乏包容性的不滿，導(dǎo)致磋商一度暫時(shí)中止。[7]

23日深夜，在閉幕全會(huì)進(jìn)行的同時(shí)，最后一版案文終于在UNFCCC網(wǎng)站上公開，并最終獲得通過成為NCQG的決議。決議重申（Reaffirms）了《協(xié)定》第九條，并設(shè)立目標(biāo)作為《協(xié)定》1號決議53段的延伸目標(biāo)，并包括三點(diǎn)內(nèi)容：

由發(fā)達(dá)國家締約方帶頭（take the lead），到2035年前，每年為發(fā)展中國家開展氣候行動(dòng)提供并動(dòng)員至少3000億美元。其中，資金來源將包括公共、私人、雙邊和多邊，乃至替代性來源。資金支持范圍包括有意義（meaningful）和有雄心的減緩和適應(yīng)行動(dòng)，且要體現(xiàn)行動(dòng)實(shí)施的透明度。

在資金的核算上，認(rèn)識到（recognizing）締約方將多邊開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)（MDBs）所有與氣候相關(guān)的資金流動(dòng)與動(dòng)員的氣候資金計(jì)入上述目標(biāo)的意愿。

鼓勵(lì)（Encourages）發(fā)展中國家締約方基于自愿、通過南南合作等途徑做出貢獻(xiàn)。

與22日的案文相比，決議還確認(rèn)（affirms）上述出資或貢獻(xiàn)不影響任何締約方的發(fā)展或受援國地位。

在資金的質(zhì)量方面，發(fā)展中國家締約方在談判期間主張1.3萬億中需要包含6000億元、乃至9000億元的贈(zèng)款目標(biāo)，決議里未能包含與贈(zèng)款和高度優(yōu)惠資金相關(guān)的量化目標(biāo)，但承認(rèn)（acknowledges）發(fā)展中國家對公共、基于贈(zèng)款的資源和高度優(yōu)惠資金的需求，特別是在適應(yīng)和應(yīng)對損失與損害等方面，決定（decides）現(xiàn)有資金機(jī)制的運(yùn)作實(shí)體（如全球環(huán)境基金和綠色氣候基金）、適應(yīng)基金、最不發(fā)達(dá)國家基金和氣候變化特別基金提供的公共資源應(yīng)該顯著提高，并決定在2030年前，將上述基金的每年的資金流動(dòng)規(guī)模擴(kuò)大至2022年水平的三倍，顯著增加對3000億目標(biāo)貢獻(xiàn)的份額。此外，決議還邀請（invites）國際金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)將運(yùn)作模式與當(dāng)下緊急應(yīng)對氣候變化的需求保持一致，包括致力于增加為最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼國家支付的贈(zèng)款。

分析指出，在明確擴(kuò)大資金來源、并將MDBs所有與氣候相關(guān)的資金流動(dòng)和所動(dòng)員的私人資金納入核算的情況下，決議通過的3000億目標(biāo)并不是簡單地在2020年的基礎(chǔ)上翻了三倍，也不如預(yù)期中那么“雄心勃勃”。從2022年氣候資金的結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）的統(tǒng)計(jì)，2022年發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供并動(dòng)員的氣候資金總額為1159億美元，其組成為雙邊資金（434億美元）、多邊氣候基金中發(fā)達(dá)國家的份額（37億美元）、MDBs中發(fā)達(dá)國家的份額（469億美元），以及通過公共資金動(dòng)員的私人資金（219億美元）。[8]

根據(jù)自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)最新報(bào)告對現(xiàn)有資金承諾的統(tǒng)計(jì)[9]，如果發(fā)達(dá)國家和MDBs兌現(xiàn)已有出資承諾，并將國際金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)商定的改革方向考慮在內(nèi)，到2030年，即使各方不再做出額外的出資承諾，發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供和動(dòng)員的氣候資金就可以達(dá)到1970億美元。具體來說，很多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)承諾到2025年前擴(kuò)大氣候資金規(guī)模（達(dá)到500億美元左右）。同樣，部分發(fā)達(dá)國家對綠色氣候基金等多邊氣候基金的增資計(jì)劃預(yù)計(jì)在50億美元左右。MDBs在COP29期間發(fā)布了一份聯(lián)合聲明[10]，承諾到2030年每年為中低收入國家提供1200億美元的氣候融資。按照OECD此前對發(fā)達(dá)國家在MDBs資金份額的估算（70%），發(fā)達(dá)國家到2030年在其中的貢獻(xiàn)預(yù)計(jì)達(dá)到840億美元。對于通過公共干預(yù)調(diào)動(dòng)的私人資金，2022年，雙邊公共資金每提供一美元，能動(dòng)員22美分的私人資金。到2030年，根據(jù)MDBs的承諾，其1200億元?dú)夂蛉谫Y可以撬動(dòng)650億美元私人資金，其中發(fā)達(dá)國家的份額為450億美元。因此，到2030年，公共干預(yù)預(yù)計(jì)可以撬動(dòng)的私人資金總規(guī)模將達(dá)到550億美元。

根據(jù)最終NCQG決議中的相關(guān)內(nèi)容，即將MDBs的全部氣候資金流動(dòng)與多邊氣候基金的增資計(jì)劃納入統(tǒng)計(jì)范圍，到2030年，在發(fā)達(dá)國家不通過雙邊渠道進(jìn)一步增資的情況下，由發(fā)達(dá)國家?guī)ь^的、NCQG的資金規(guī)模就可以達(dá)到2561億到2573億美元，需要額外提供的資金預(yù)計(jì)不到500億美元。如果將各國的經(jīng)濟(jì)增長和全球通脹水平考慮在內(nèi)，即未來等值貨幣的購買力可能下降，或?qū)⑦M(jìn)一步削弱3000億規(guī)模目標(biāo)的力度。[11]

圖 3. * OECD《發(fā)達(dá)國家2013-2022年提供和動(dòng)員的氣候資金》報(bào)告；** NRDC根據(jù)現(xiàn)有公開承諾計(jì)算，到2030年，發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供和動(dòng)員的氣候資金；***綠研根據(jù)NCQG決議計(jì)算，到2030年，由發(fā)達(dá)國家?guī)ь^為發(fā)展中國家提供和動(dòng)員的氣候資金（不包括發(fā)展中國家的自愿貢獻(xiàn)）｜綠研制圖

對于外層的融資目標(biāo)，決議的表述與22日的案文草案保持一致，呼吁所有來源共同努力，擴(kuò)大對發(fā)展中國家氣候行動(dòng)的融資規(guī)模，并在2035年前達(dá)到每年至少1.3萬億美元。針對這一目標(biāo)，決議還決定（Decides）在阿塞拜疆和巴西兩屆主席國的指導(dǎo)下，啟動(dòng)“巴庫至貝倫通向1.3萬億路線圖”，旨在通過贈(zèng)款、優(yōu)惠貸款和非債務(wù)工具等手段，擴(kuò)大流向發(fā)展中國家的氣候融資。該路線圖將在2025年COP30/CMA7上完成使命，并發(fā)布工作成果總結(jié)報(bào)告。

整體來說，在COP29上，事關(guān)NCQG的“挽大廈于將傾”的神奇時(shí)刻再度發(fā)生，但這份決議的達(dá)成仍然建立在發(fā)展中國家的妥協(xié)之上。無論是從目標(biāo)的力度還是磋商的過程來看，都存在包容性不足，不能很好響應(yīng)發(fā)展中國家應(yīng)對變化的迫切需求的情況。在閉幕全會(huì)上，印度和尼日利亞等發(fā)展中國家反對通過決議的干預(yù)沒有被采納[12]。也有來自發(fā)展中國家的觀察員表示，缺乏力度的NCQG會(huì)直接影響現(xiàn)階段NDCs的落實(shí)與新一輪正在編制的NDCs的雄心。現(xiàn)階段NCQG每年3000億美元的內(nèi)層目標(biāo)需作為未來不斷擴(kuò)大規(guī)模的起點(diǎn)，并進(jìn)一步關(guān)注資金的質(zhì)量并響應(yīng)發(fā)展中國家的實(shí)際需求。

第6條實(shí)施細(xì)則通過，監(jiān)督機(jī)構(gòu)還需對全球碳市場實(shí)施提供指引

COP29期間，在首日通過了《協(xié)定》第六條第4款機(jī)制相關(guān)決議草案后（詳見綠研的COP29首周觀察文章），各締約方繼續(xù)就《協(xié)定》第六條的實(shí)施細(xì)則展開磋商，最終達(dá)成共識，在《協(xié)定》達(dá)成9年以及《協(xié)定》實(shí)施細(xì)則通過6年之后，通過了6.2機(jī)制和6.4機(jī)制的實(shí)施細(xì)則。

6.2機(jī)制下，各締約方對參與6.2機(jī)制提出更為明確的要求，以確保機(jī)制下的“國際轉(zhuǎn)讓減緩成果”（Internationally Transferred Mitigation Outcomes, ITMOs）活動(dòng)的透明度。ITMO使用的授權(quán)方面，各締約方明確了授權(quán)所需要報(bào)告的內(nèi)容、授權(quán)報(bào)告的模板以及變更授權(quán)的要求。6.2機(jī)制初次報(bào)告（initial report）方面，各締約方制定了初次報(bào)告所需要披露的補(bǔ)充信息，包括“相應(yīng)調(diào)整”（corresponding adjustments）的適用方法、合作方式對參與活動(dòng)的締約方實(shí)施其國家自主貢獻(xiàn)和長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略的貢獻(xiàn)、基準(zhǔn)線的制定，以及風(fēng)險(xiǎn)評估、檢測和應(yīng)對措施等。此外，對于參與6.2機(jī)制的締約方報(bào)告信息一致性檢查以及建立國際登記冊等方面，締約方也做出了相應(yīng)的安排。

在各締約方就6.2機(jī)制實(shí)施細(xì)則進(jìn)行磋商的同時(shí)，11月18日，瑞士當(dāng)?shù)孛襟w披露了其對瑞士與泰國在6.2機(jī)制下開展ITMO交易活動(dòng)的調(diào)查結(jié)果，警告這一全球首個(gè)用于落實(shí)NDCs的ITMO項(xiàng)目[13]或?qū)o法實(shí)現(xiàn)所宣稱的溫室氣體減排量。[14] 根據(jù)該項(xiàng)目的購買方瑞士Klik基金會(huì)，首批購買的1916噸二氧化碳當(dāng)量的ITMOs已記入基金會(huì)在瑞士碳排放交易體系的注冊登記簿，并將用于實(shí)現(xiàn)瑞士的國家自主貢獻(xiàn)。在標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求缺位的情況下，ITMO項(xiàng)目的真實(shí)性和有效性可能無法保證，出資締約方可能面臨環(huán)境完整性和財(cái)務(wù)方面的雙重風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響全球?yàn)槁鋵?shí)《協(xié)定》溫控目標(biāo)所作出的總體減緩努力。

6.4機(jī)制下，各締約方就造林和再造林領(lǐng)域的CDM項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)到6.4機(jī)制的程序達(dá)成一致，要求符合6.4機(jī)制的規(guī)則、模式和程序（RMPs）并滿足監(jiān)督機(jī)構(gòu)制定的碳移除方法學(xué)的CDM項(xiàng)目的結(jié)轉(zhuǎn)需要在2025年12月31日前向《公約》秘書處和項(xiàng)目東道國提交申請，項(xiàng)目東道國的管理機(jī)構(gòu)也需要在2025年12月31日前向監(jiān)管機(jī)構(gòu)通報(bào)關(guān)于結(jié)轉(zhuǎn)申請的批復(fù)結(jié)果。此前，部分發(fā)達(dá)國家曾主張CDM項(xiàng)目在結(jié)轉(zhuǎn)到6.4機(jī)制下前應(yīng)當(dāng)完成項(xiàng)目額外性的評估，以確保6.4機(jī)制的額外性不受影響。但發(fā)展中國家普遍反對這一主張，認(rèn)為項(xiàng)目已經(jīng)在CDM注冊就表明其符合了一系列的標(biāo)準(zhǔn)和要求，并且現(xiàn)時(shí)距離結(jié)轉(zhuǎn)的最后期限僅剩一年，因此無需再就此花費(fèi)更多資源。

在決議中，各締約方還對監(jiān)督機(jī)構(gòu)（Supervisory Body）下一步的工作提出要求，包括避免對已經(jīng)通過的標(biāo)準(zhǔn)、工具和程序進(jìn)行頻繁的實(shí)質(zhì)性修訂以確保監(jiān)管的穩(wěn)定性、在開展相關(guān)工作時(shí)應(yīng)當(dāng)充分與利益相關(guān)方和獨(dú)立的科學(xué)技術(shù)專家溝通，吸取各方的建議、加快制定關(guān)于6.4機(jī)制項(xiàng)目的基準(zhǔn)線、額外性、泄漏和撤回的風(fēng)險(xiǎn)評估與應(yīng)對等內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)與指南以及修訂《京都議定書》清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目（CDM）結(jié)轉(zhuǎn)到6.4機(jī)制的相關(guān)方法學(xué)等，為6.4機(jī)制的實(shí)施提供進(jìn)一步的支持。值得注意的是，決議草案要求《公約》秘書處加強(qiáng)對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的支持，特別是在標(biāo)準(zhǔn)和方法學(xué)制定相關(guān)工作方面提供支持。有觀察員認(rèn)為，要求《公約》秘書處介入監(jiān)督機(jī)構(gòu)在標(biāo)準(zhǔn)制定方面的工作，有助于監(jiān)督機(jī)構(gòu)遵循CMA大會(huì)的授權(quán)，以回應(yīng)部分發(fā)展中國家關(guān)于程序性的擔(dān)憂。

巴庫適應(yīng)路線圖啟動(dòng)，GGA指標(biāo)仍待進(jìn)一步精簡

COP28期間通過的《阿聯(lián)酋全球氣候韌性框架》（UAE Framework for Global Climate Resilience，簡稱《UAE韌性框架》）明確了全球適應(yīng)目標(biāo)（GGA）框架下的七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域及分目標(biāo)，以及適應(yīng)政策周期四個(gè)維度的分目標(biāo)，并決定設(shè)立一個(gè)為期兩年的阿聯(lián)酋－貝倫（UAE – Belém）工作組，旨在為評估GGA下各項(xiàng)分目標(biāo)制定更具體和標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)（詳見綠研對SB60年間會(huì)的展望）。

COP28以來，各國與非國家主體提交了5,304個(gè)GGA指標(biāo)。[15] 各方在COP29的首次磋商時(shí)一致認(rèn)為備選的指標(biāo)需要進(jìn)一步精簡，當(dāng)前的指標(biāo)數(shù)量行不通（unworkable）。[16] 跟據(jù)秘書處的統(tǒng)計(jì)，各方提交的GGA指標(biāo)中幾乎40%涉及兩個(gè)及以上的分目標(biāo)，與適應(yīng)行動(dòng)實(shí)施相關(guān)的指標(biāo)明顯多出其他分目標(biāo)（見圖4）。此外，各方在提交的意見文件中建議，除了當(dāng)前的分目標(biāo)領(lǐng)域，GGA可以新增與氣候適應(yīng)資金的有效性以及脆弱群體所受影響相關(guān)的指標(biāo)，為未來指標(biāo)的制定提供了參考。[17]

圖 4. 截至2024年9月，各方向阿聯(lián)酋－貝倫工作組提交的5,304個(gè)GGA指標(biāo)涉及各分目標(biāo)的數(shù)量｜UNFCCC

COP29期間，經(jīng)過四度精簡案文，各方圍繞GGA指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、阿聯(lián)酋－貝倫工作組的預(yù)期成果以及未來的工作流程等方面達(dá)成了共識，同意啟動(dòng)“巴庫適應(yīng)路線圖”（Baku Adaptation Road Map）并建立“巴庫適應(yīng)高級別對話”（Baku high-level dialogue on adaptation）。

針對GGA指標(biāo)的制定，各方一致認(rèn)為應(yīng)為GGA指標(biāo)進(jìn)一步編制導(dǎo)則與標(biāo)準(zhǔn)，作為技術(shù)專家精簡指標(biāo)的參考，但發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家針對是否應(yīng)編制實(shí)施手段（MoI）相關(guān)的指標(biāo)僵持不下。在首周的技術(shù)磋商期間，AGN、LMDC以及G77和中國主張GGA指標(biāo)中應(yīng)包含實(shí)施手段，但歐盟、澳大利亞和日本等發(fā)達(dá)國家締約方對此表示強(qiáng)烈反對，認(rèn)為實(shí)施手段不屬于工作組的討論范圍。[18] 在11月22日主席團(tuán)公布的案文中，相關(guān)表述被弱化，從特指“資金、技術(shù)與能力建設(shè)”的實(shí)施手段，擴(kuò)大至了也包括各國自身政策、包容性治理、數(shù)據(jù)服務(wù)等要素的動(dòng)員條件（enablers）。[19] AGN主席Ali Mohamed表示此舉令非洲國家非常失望，呼吁在最終的決議文本中納入MoI。[20] 在11月24日通過的最終版案文中，與MoI相關(guān)的指標(biāo)仍將包含發(fā)達(dá)國家提供的資金、技術(shù)與能力建設(shè)，以及各自國內(nèi)的促進(jìn)條件?；?024年年間會(huì)達(dá)成的共識，各方也進(jìn)一步明確了選取GGA指標(biāo)時(shí)可以參考的標(biāo)準(zhǔn)，涉及數(shù)據(jù)可得性、標(biāo)準(zhǔn)可衡量以及結(jié)果導(dǎo)向等。

針對阿聯(lián)酋－貝倫工作組的預(yù)期成果（即GGA的最終呈現(xiàn)形式），大會(huì)通過的決議顯示GGA指標(biāo)將包括選定指標(biāo)的目的和數(shù)據(jù)來源、衡量分目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的成果指標(biāo)、實(shí)施適應(yīng)措施的過程指標(biāo)、與脆弱群體和包容性相關(guān)的指標(biāo)、與特定地理?xiàng)l件與生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的指標(biāo)，以及與動(dòng)員環(huán)境和實(shí)施措施相關(guān)的指標(biāo)。

COP29之后，技術(shù)專家們會(huì)立即啟動(dòng)新一階段的GGA指標(biāo)編制工作。2025年3月31日前，各締約方可以繼續(xù)提交相關(guān)意見文件。專家們將在2025年6月年間會(huì)（SB62）的四周前發(fā)布一份綜合清單，包括每個(gè)指標(biāo)的背景信息（metadata）。屆時(shí)，秘書處也將發(fā)布有關(guān)GGA指標(biāo)的技術(shù)報(bào)告，供各方在SB62前召開的工作坊上作為討論的參考。

首次全球盤點(diǎn)后，下述議程進(jìn)展有限

根據(jù)COP28達(dá)成的《阿聯(lián)酋共識》，《協(xié)定》下的相關(guān)工作組與構(gòu)成機(jī)構(gòu)需要將首次全球盤點(diǎn)的成果納入未來的工作。但是，從第一周技術(shù)談判開始，對于減緩雄心與實(shí)施工作組（MWP）、公正轉(zhuǎn)型行動(dòng)方案（JTWP）等工作組是否納入首次全球盤點(diǎn)中成果與減緩相關(guān)的部分，特別是能源轉(zhuǎn)型全球努力中與三倍可再生能源裝機(jī)、能效翻倍以及轉(zhuǎn)型脫離化石能源等內(nèi)容、相關(guān)成果如何實(shí)施落實(shí)，各方的分歧一直持續(xù)到大會(huì)第二周。

臨近大會(huì)原定的閉幕日，面對多個(gè)議題的僵持，主席國阿塞拜疆在11月21日中午召開了“Qurultay”會(huì)議，邀請締約方們圍繞MWP、JTWP等在內(nèi)的減緩議題以及NCQG、GGA和性別等議題發(fā)表意見?！癚urultay”是阿塞拜疆傳統(tǒng)中一種基于集體的坦誠交流進(jìn)而作出統(tǒng)一決策的會(huì)議形式，大會(huì)主席以此命名是次會(huì)議，也是希望能夠充分聆聽各締約方觀點(diǎn)與意見，便于繼續(xù)推進(jìn)各項(xiàng)進(jìn)程的磋商。

直至閉幕日，各方仍未能就此相互妥協(xié)，JTWP、落實(shí)全球盤點(diǎn)成果的阿聯(lián)酋對話、NDCs特征導(dǎo)則均未能在COP29期間達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果，MWP則規(guī)避了這一焦點(diǎn)分歧。

圖 5. 11月21日，主席國召開“Qurultay”會(huì)議，邀請締約方們基于最新案文發(fā)表意見｜IISD

減緩工作組分歧未解，將持續(xù)至未來磋商

談判背景

為了在關(guān)鍵十年間緊急提振減緩目標(biāo)雄心和執(zhí)行力度，COP26上各方?jīng)Q定建立沙姆沙伊赫減緩雄心與實(shí)施工作組（MWP），作為對全球盤點(diǎn)（GST）機(jī)制的補(bǔ)充。該工作組在COP27上正式啟動(dòng)，將一直持續(xù)到2026年。[21]

核心分歧&各方主張

在COP29期間，各締約方針對工作組的決議是否應(yīng)反映首次全球盤點(diǎn)的結(jié)果僵持不下。

歐盟、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家締約方援引《首次全球盤點(diǎn)成果》第186條，主張?jiān)贛WP中納入三倍可再生能源裝機(jī)、能效翻倍的最佳平臺(tái)等首次全球盤點(diǎn)的成果。澳大利亞認(rèn)為，MWP是探討全球盤點(diǎn)成果的最佳平臺(tái)（best home）。

發(fā)展中國家認(rèn)為成果文件不應(yīng)納入新的減排目標(biāo)。若考慮納入GST成果，也應(yīng)討論發(fā)達(dá)國家如何率先以公正、有序和公平的方式轉(zhuǎn)型脫離化石燃料，以在2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放。AOSIS、拉丁美洲和加勒比獨(dú)立聯(lián)盟（AILAC）和最不發(fā)達(dá)國家（LDCs）表示在MWP中納入GST成果的前提是確保發(fā)展中國家落實(shí)減排雄心能夠獲得充足的資金支持。[22]

首周談判結(jié)束之際，各方未能在MWP議題下達(dá)成共識。對此，聯(lián)合協(xié)調(diào)員準(zhǔn)備了一份非正式筆記，以供第二周的部長級磋商使用，其中包含了全球盤點(diǎn)下能源轉(zhuǎn)型的相關(guān)表述。[23]

結(jié)論&下一步

第二周臨近結(jié)束時(shí)，11月22日，主席國公布了MWP工作組的第一版案文，刪去了首周談判期間的中有關(guān)GST成果的“高級別信息”（high-level message）部分，集中于回顧MWP全球?qū)υ挼某晒⒀埜鞣教嶙h明年對話的主題。[24] 經(jīng)過兩次小幅度的更新，MWP的決議在閉幕上通過，有關(guān)GST成果的內(nèi)容未被納入決議案文，在未來的談判中可能被重新提及。[25]

落實(shí)全球盤點(diǎn)成果的阿聯(lián)酋對話未達(dá)成共識，決定2025年繼續(xù)商議

談判背景

根據(jù)《阿聯(lián)酋共識》，“落實(shí)全球盤點(diǎn)成果的阿聯(lián)酋對話”（后稱“對話”）計(jì)劃在COP29期間達(dá)成相關(guān)決議（2024年6月年間會(huì)期間的相關(guān)進(jìn)展請參考綠研的觀察文章）。大會(huì)開幕前一周，附屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)（SBI）編寫了一份集合締約方意見的《綜合報(bào)告》，大會(huì)第一周，各締約方基于該報(bào)告展開磋商，并在19日形成了一份6頁的案文草案[26]，并提交至CMA供第二周商議。該版本擬定了“阿聯(lián)酋對話”在范圍、治理、時(shí)間、形式、輸入和輸出等方面的框架和主要選項(xiàng)。

核心分歧&各方主張

針對是否應(yīng)將氣候資金納入“阿聯(lián)酋對話”的討論范圍和成果中，締約方們僵持不下。[27]

聚焦資金支持（包括NCQG和適應(yīng)資金）以及GST的實(shí)施由國家自主決定

強(qiáng)化集體行動(dòng)落實(shí)GST，對話要為能源轉(zhuǎn)型、包括轉(zhuǎn)型脫離化石燃料創(chuàng)造空間

沙特阿拉伯表示阿拉伯集團(tuán)不會(huì)接受任何針對特定行業(yè)的文本，包括逐步轉(zhuǎn)型脫離化石燃料。中國認(rèn)為“對話”應(yīng)該關(guān)注氣候資金。新西蘭表示將“對話”的范圍定在只對自己有利的情況是不可接受的。[28]

結(jié)論&下一步

經(jīng)過多輪修改后，主席團(tuán)在閉幕大會(huì)之前發(fā)布了新的案文草案，該草案依然沒有呈現(xiàn)對話的具體框架，并且刪除了去年全球盤點(diǎn)成果中備受關(guān)注的“以公正、有序和公平的方式轉(zhuǎn)型脫離化石燃料”等相關(guān)表述，同時(shí)，該草案決定將對話的持續(xù)時(shí)間從2028年縮短到2026年。AOSIS，傘形國家集團(tuán)（Umbrella Group）和環(huán)境完整性集團(tuán)（EIG）都對該文本提出批評，認(rèn)為該案文令人失望，是在去年COP28所取得的成果上“開倒車”[29]。COP29主席巴巴耶夫沒有通過該案文，提議在2025年六月的年間會(huì)繼續(xù)討論“對話”，并在COP30上達(dá)成決議。

公正轉(zhuǎn)型工作組磋商時(shí)間較少，未能在COP29緩和分歧

談判背景

2022年COP27上，各締約方建立了公正轉(zhuǎn)型工作組（JTWP），每年舉辦一次高級別部長對話，增進(jìn)全球?qū)D(zhuǎn)型的理解，推動(dòng)全球?qū)崿F(xiàn)低排放和適應(yīng)氣候變化目標(biāo)的同時(shí)，減少國家內(nèi)和國際間的不平等現(xiàn)象。[30] 根據(jù)COP28期間達(dá)成的成果，JTWP將在2024年至2026年期間每年至少召開兩次對話，工作組成果將在COP31上進(jìn)行評估，屆時(shí)再?zèng)Q定是否延長實(shí)施期限。[31]

核心分歧&各方主張

COP29期間，各方磋商的主要分歧聚焦是否應(yīng)為JTWP制定一項(xiàng)可行的工作計(jì)劃以及是否納入首次全球盤點(diǎn)成果。在首周技術(shù)談判期間，各方未能達(dá)成一致，JTWP被提交至第二周的CMA6繼續(xù)討論。[32]

EIG等發(fā)達(dá)國家締約方希望能在JTWP框架下推進(jìn)GST的能源轉(zhuǎn)型成果，包括轉(zhuǎn)型脫離化石燃料

AGN、LMDC以及沙特阿拉伯等發(fā)展中國家締約方表示JTWP的案文草案不平衡，未能反映出公正轉(zhuǎn)型的國家自主性質(zhì)以及為其制定一項(xiàng)可行的工作計(jì)劃等相關(guān)內(nèi)容。[33]

第二周談判期間，大會(huì)主席在議程設(shè)置上沒有為JTWP的磋商留出足夠的時(shí)間，對此，有觀察員認(rèn)為公正轉(zhuǎn)型的磋商過程沒有體現(xiàn)出公正。[34] 11月20日晚，UNFCCC網(wǎng)站上公布了新一版的案文，當(dāng)中保留了JTWP現(xiàn)階段的所有核心分歧，包括在COP31通過公正轉(zhuǎn)型導(dǎo)則框架的草案的選項(xiàng)，在JTWP中納入全球盤點(diǎn)中與公正轉(zhuǎn)型相關(guān)的成果的選項(xiàng)，以及發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型需要必要的資金、技術(shù)與能力建設(shè)的選項(xiàng)。但是，大會(huì)僅在21日晚深夜安排了一場聯(lián)絡(luò)小組會(huì)議，各方也未能在會(huì)上就上述問題達(dá)成一致。

結(jié)論&下一步

第二周臨近結(jié)束時(shí)，11月22日，主席國公布了MWP工作組的第一版案文，刪去了首周談判期間的中有關(guān)GST成果的“高級別信息”（high-level message）部分，集中于回顧MWP全球?qū)υ挼某晒⒀埜鞣教嶙h明年對話的主題。[24] 經(jīng)過兩次小幅度的更新，MWP的決議在閉幕上通過，有關(guān)GST成果的內(nèi)容未被納入決議案文，在未來的談判中可能被重新提及。[25]

NDCs特征導(dǎo)則止步程序性結(jié)果，留待2026年再議

繼首周磋商后（詳見綠研的COP29首周觀察文章），各締約方代表在第二周繼續(xù)就此前各方提交的意見展開磋商，但在是否需要為NDCs的特征制定進(jìn)一步導(dǎo)則的問題上始終未能達(dá)成一致，且未能就COP29之后的工作安排達(dá)成共識。最終，該議題的談判于11月20日宣告結(jié)束，止步于程序性結(jié)果。磋商以“CMA8再議，并附有不完全（non-exhaustive）的意見匯編，確保各方可以隨時(shí)提交新的意見”告終。

圖 6. 11月20日下午，各位代表圍繞NDCs特征導(dǎo)則的未來工作安排進(jìn)行小范圍碰頭｜綠研 攝

損失和損害應(yīng)對基金認(rèn)捐達(dá)7.6億美元，資金差距仍巨大

11月19日澳大利亞氣候變化和能源部長克里斯·鮑恩在COP29期間宣布，澳方將向損失和損害應(yīng)對基金（FRLD）捐款5000萬澳元（約合3260萬美元），以幫助受氣候危機(jī)影響的國家，并表示“澳大利亞致力于支持太平洋地區(qū)的優(yōu)先事項(xiàng)并希望見到太平洋地區(qū)在氣候行動(dòng)上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，包括應(yīng)對氣候變化帶來的損失與損害”。[37] 次日，新西蘭氣候變化部長也宣布該國將向FRLD捐款1000萬新西蘭元（約合587萬美元），同時(shí)強(qiáng)調(diào)了解決氣候影響造成的損失和損害在新西蘭和太平洋地區(qū)的重要性。[38] 截至11月22日，對FRLD的承諾資金總額達(dá)到約7.6億美元，該金額依然不足以填補(bǔ)脆弱國家與地區(qū)損失與損害每年約2000~4000億美元的資金缺口[39]。

圖 7. COP29期間，各方對FRLD承諾的出資情況 | 綠研根據(jù)公開信息整理

性別與氣候變化決議刪除爭議表述，提出需強(qiáng)化氣候資金的性別響應(yīng)

本次大會(huì)第二周迎來“性別日”，11月21日，聯(lián)合國婦女署代表在“性別與氣候：協(xié)同與挑戰(zhàn)”主題新聞發(fā)布會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“沒有性別正義就沒有氣候正義，兩者必須相輔相成?！盵40] 在針對上周的案文草案進(jìn)行三次修改后，性別與氣候議題的最終決議案文在11月23日發(fā)布。[41] 該案文刪減了部分內(nèi)容，篇幅從6頁縮減至4頁，對上一篇觀察文章提到的爭議條款進(jìn)行了針對性修改，并在閉幕會(huì)議上通過審議。

案文承認(rèn)了目前在締約方代表團(tuán)和《公約》附屬機(jī)構(gòu)中女性代表不足且存在逐年下降的情況，但是沒有納入16日版本中需要盡快改進(jìn)該現(xiàn)狀的文本。

在包容性方面，最終案文確定了在解決氣候問題時(shí)應(yīng)該尊重（respect）并考慮（consider）到土著居民、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、移民、兒童、殘障人士和氣候脆弱地區(qū)人群的人權(quán)、健康問題，并強(qiáng)調(diào)對性別平等、代際平等以及女性賦權(quán)的關(guān)注。而性別多樣性等被部分締約方認(rèn)為存在爭議的表述被刪除。

在性別暴力方面，之前版本草案中關(guān)于鼓勵(lì)（encourage）各方對針對女性的性別暴力問題進(jìn)行監(jiān)測和處理，并采取措施預(yù)防和制止相關(guān)暴力和厭女問題的第19段被完全刪除。

在資金支持方面，最終案文強(qiáng)調(diào)了需強(qiáng)化氣候資金的性別響應(yīng)程度（gender-responsive），即“邀請”（invite）公共、私營部門增強(qiáng)氣候資金的性別響應(yīng)程度以提高女性應(yīng)對氣候變化的能力；“鼓勵(lì)”（encourage）各方基于資金的性別響應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)女性能力建設(shè)，為《性別問題利馬行動(dòng)方案》（后稱《工作方案》）及《性別問題行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施提供幫助，并簡化脆弱地區(qū)女性組織和原住民獲得氣候資金的流程。

各締約方同意將《工作方案》延長十年，并決定在2025年《公約》執(zhí)行附屬機(jī)構(gòu)第62次會(huì)議上起草《性別問題行動(dòng)計(jì)劃》供COP30決議通過。

談判進(jìn)程外，國家主體積極提升行動(dòng)雄心

在全球逐步退出煤電進(jìn)程方面，自COP26《格拉斯哥氣候協(xié)議》中首次明確逐步減少（phase down）未采用碳捕集與碳封存措施的煤電（unabated coal power）、COP28《阿聯(lián)酋共識》再次提及需加快該進(jìn)程以來，越來越多國家制定目標(biāo)或行動(dòng)方案，加速逐步退出煤電進(jìn)程。11月19日，新上任的印度尼西亞總統(tǒng)普拉博沃·蘇比延多在巴西G20峰會(huì)上表示，印尼政府計(jì)劃在15年內(nèi)淘汰國內(nèi)所有燃煤電廠和化石燃料電廠，并在此期間增加75GW的可再生能源裝機(jī)，同時(shí)，印尼有信心在2050年提前實(shí)現(xiàn)凈零目標(biāo)[42]。11月20日，25個(gè)發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家以及歐盟發(fā)起“國家氣候計(jì)劃中禁止新煤電”行動(dòng)倡議（Call to Action for No New Coal in national climate plans），強(qiáng)調(diào)減少煤炭導(dǎo)致的溫室氣體排放是實(shí)現(xiàn)1.5℃目標(biāo)的關(guān)鍵，承諾將在新一輪NDCs及更多國家氣候政策中明確不再新建未采用碳捕集與碳封存措施的煤電。[43]

盡管全球氣候行動(dòng)力度不足，特別是大部分發(fā)達(dá)國家減排進(jìn)展不如預(yù)期，越來越多發(fā)展中國家采取行動(dòng)，不斷提高氣候雄心。墨西哥作出最新氣候承諾，計(jì)劃在2050年之前實(shí)現(xiàn)碳中和。[44]11月21日，墨西哥總統(tǒng)克勞迪婭·辛鮑姆在COP29上宣布，將基于到2030年前將全國清潔能源發(fā)電比例提高到40%以上、通過基于自然的解決方案（Nature-based Solutions, NbS）恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)和紅樹林、擴(kuò)大可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式，在2050年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，并表示上述承諾都將體現(xiàn)在墨西哥即將提交的新一輪NDC中。

COP29第二周期間，2024年二十國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)于11月18至19日在巴西舉辦，成員國達(dá)成了《G20里約熱內(nèi)盧領(lǐng)導(dǎo)人宣言》，表示歡迎并支持COP28通過的《阿聯(lián)酋共識》，包括到2030年三倍全球可再生能源裝機(jī)容量、兩倍平均能效年增長率的目標(biāo)。[45] 峰會(huì)期間，巴西、英國、歐盟、美國、非洲聯(lián)盟等十五個(gè)國家/國家聯(lián)盟成立全球清潔能源聯(lián)盟（Global Clean Power Alliance），并啟動(dòng)了為期兩年的資金使命（Finance Mission）貢獻(xiàn)于上述可再生能源三倍、兩倍目標(biāo)。2025年4月前，聯(lián)盟成員將發(fā)布一份協(xié)作方案，說明如何加速擴(kuò)大資金規(guī)模以支持落實(shí)COP30和COP31期間達(dá)成的重點(diǎn)成果。[46]

作為“締約方會(huì)議主席國三駕馬車”伙伴關(guān)系平臺(tái)（Troika）的最后一棒，COP30主席國巴西派出1,914人的代表團(tuán)出席本次氣候大會(huì)，是除東道國阿塞拜疆之外人數(shù)最多的代表團(tuán)。COP29期間，巴西正式公布了新一輪NDC（詳見綠研的COP29首周觀察文章）并發(fā)起了一系列倡議與聲明。11月20日，在《糧食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型倡導(dǎo)者聯(lián)盟（ACF）部長聲明》中，巴西與挪威、塞拉利昂、柬埔寨和盧旺達(dá)共同指出，糧食系統(tǒng)在2022年獲得的氣候資金僅占發(fā)達(dá)國家提供和動(dòng)員規(guī)模的3.4%，呼吁政府與金融機(jī)構(gòu)等方通過優(yōu)惠和創(chuàng)新融資機(jī)制，擴(kuò)大支持糧食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的氣候資金。[47]

寫在最后

巴庫是一座“長滿貓”的城市，它們隨時(shí)出現(xiàn)在街道旁、店鋪里、噴泉邊……但就和會(huì)場中最受喜愛的海報(bào)一樣，會(huì)場里怎么都找不到那只名為“雄心”的貓。

面對已經(jīng)迫近的全球升溫1.5℃，各國也正處在編制并發(fā)布新一輪NDCs的關(guān)鍵時(shí)刻，一方面我們需盡可能提振國內(nèi)各項(xiàng)氣候政策的力度，推動(dòng)全經(jīng)濟(jì)范圍的減排并提升氣候韌性。另一方面，我們需積極調(diào)動(dòng)資源，開展國際、區(qū)域、國家和地方層面的合作，基于在氣候治理領(lǐng)域已經(jīng)形成的新資金目標(biāo)，強(qiáng)化行動(dòng)落實(shí)，讓目標(biāo)成為行動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力。

應(yīng)對氣候變化，乃至生物多樣性喪失和塑料污染等在內(nèi)的全球挑戰(zhàn)，我們需要承諾和目標(biāo)，但更需要目標(biāo)落到實(shí)處，帶來真正的改變。

巴西貝倫見！

圖 8. 一只名叫“雄心”的貓的尋貓啟事 | 綠研 攝