國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)
濕地保護(hù)修復(fù)制度方案的通知

國辦發(fā)〔2016〕89號
 

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。


                                                                                  國務(wù)院辦公廳
                                                                                 2016年11月30日
（此件公開發(fā)布）

濕地保護(hù)修復(fù)制度方案

    濕地在涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪抗旱、調(diào)節(jié)氣候和維護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著重要功能，是重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，也是自然生態(tài)空間的重要組成部分。濕地保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，事關(guān)國家生態(tài)安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)中華民族子孫后代的生存福祉。為加快建立系統(tǒng)完整的濕地保護(hù)修復(fù)制度，根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，制定本方案。
    一、總體要求
    （一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，深化生態(tài)文明體制改革，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。建立濕地保護(hù)修復(fù)制度，全面保護(hù)濕地，強(qiáng)化濕地利用監(jiān)管，推進(jìn)退化濕地修復(fù)，提升全社會濕地保護(hù)意識，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國提供重要保障。
    （二）基本原則。堅持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的原則，維護(hù)濕地生態(tài)功能和作用的可持續(xù)性；堅持全面保護(hù)、分級管理的原則，將全國所有濕地納入保護(hù)范圍，重點加強(qiáng)自然濕地、國家和地方重要濕地的保護(hù)與修復(fù)；堅持政府主導(dǎo)、社會參與的原則，地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，鼓勵社會各界參與濕地保護(hù)與修復(fù)；堅持綜合協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)的原則，充分發(fā)揮林業(yè)、國土資源、環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等濕地保護(hù)管理相關(guān)部門的職能作用，協(xié)同推進(jìn)濕地保護(hù)與修復(fù)；堅持注重成效、嚴(yán)格考核的原則，將濕地保護(hù)修復(fù)成效納入對地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考評體系，嚴(yán)明獎懲制度。
    （三）目標(biāo)任務(wù)。實行濕地面積總量管控，到2020年，全國濕地面積不低于8億畝，其中，自然濕地面積不低于7億畝，新增濕地面積300萬畝，濕地保護(hù)率提高到50%以上。嚴(yán)格濕地用途監(jiān)管，確保濕地面積不減少，增強(qiáng)濕地生態(tài)功能，維護(hù)濕地生物多樣性，全面提升濕地保護(hù)與修復(fù)水平。
    二、完善濕地分級管理體系
    （四）建立濕地分級體系。根據(jù)生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性，將全國濕地劃分為國家重要濕地（含國際重要濕地）、地方重要濕地和一般濕地，列入不同級別濕地名錄，定期更新。國務(wù)院林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門制定國家重要濕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，明確相關(guān)管理規(guī)則和程序，發(fā)布國家重要濕地名錄。省級林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門制定地方重要濕地和一般濕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，發(fā)布地方重要濕地和一般濕地名錄。（國家林業(yè)局牽頭，國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等參與，地方各級人民政府負(fù)責(zé)落實。以下均需地方各級人民政府落實，不再列出）
    （五）探索開展?jié)竦毓芾硎聶?quán)劃分改革。堅持權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的原則，探索開展?jié)竦毓芾矸矫娴闹醒肱c地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，明晰國家重要濕地、地方重要濕地和一般濕地的事權(quán)劃分。（財政部、國家林業(yè)局會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)）
    （六）完善保護(hù)管理體系。國務(wù)院濕地保護(hù)管理相關(guān)部門指導(dǎo)全國濕地保護(hù)修復(fù)工作。地方各級人民政府濕地保護(hù)管理相關(guān)部門指導(dǎo)本轄區(qū)濕地保護(hù)修復(fù)工作。對國家和地方重要濕地，要通過設(shè)立國家公園、濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)等方式加強(qiáng)保護(hù)，在生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)加快保護(hù)管理體系建設(shè)。加強(qiáng)各級濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，夯實保護(hù)基礎(chǔ)。在國家和地方重要濕地探索設(shè)立濕地管護(hù)公益崗位，建立完善縣、鄉(xiāng)、村三級管護(hù)聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新濕地保護(hù)管理形式。（國家林業(yè)局、財政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
    三、實行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制
    （七）落實濕地面積總量管控。確定全國和各?。▍^(qū)、市）濕地面積管控目標(biāo)，逐級分解落實。合理劃定納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地范圍，明確濕地名錄，并落實到具體濕地地塊。經(jīng)批準(zhǔn)征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位要按照“先補后占、占補平衡”的原則，負(fù)責(zé)恢復(fù)或重建與所占濕地面積和質(zhì)量相當(dāng)?shù)臐竦?，確保濕地面積不減少。（國家林業(yè)局、國土資源部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
    （八）提升濕地生態(tài)功能。制定濕地生態(tài)狀況評定標(biāo)準(zhǔn)，從影響濕地生態(tài)系統(tǒng)健康的水量、水質(zhì)、土壤、野生動植物等方面完善評價指標(biāo)體系。到2020年，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80%以上，自然岸線保有率不低于35%，水鳥種類不低于231種，全國濕地野生動植物種群數(shù)量不減少。（國家林業(yè)局、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
    （九）建立濕地保護(hù)成效獎懲機(jī)制。地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，要將濕地面積、濕地保護(hù)率、濕地生態(tài)狀況等保護(hù)成效指標(biāo)納入本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核等制度體系，建立健全獎勵機(jī)制和終身追責(zé)機(jī)制。（國家林業(yè)局牽頭，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等參與）
    四、健全濕地用途監(jiān)管機(jī)制
    （十）建立濕地用途管控機(jī)制。按照主體功能定位確定各類濕地功能，實施負(fù)面清單管理。禁止擅自征收、占用國家和地方重要濕地，在保護(hù)的前提下合理利用一般濕地，禁止侵占自然濕地等水源涵養(yǎng)空間，已侵占的要限期予以恢復(fù)，禁止開（圍）墾、填埋、排干濕地，禁止永久性截斷濕地水源，禁止向濕地超標(biāo)排放污染物，禁止對濕地野生動物棲息地和魚類洄游通道造成破壞，禁止破壞濕地及其生態(tài)功能的其他活動。（國家林業(yè)局、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
    （十一）規(guī)范濕地用途管理。完善涉及濕地相關(guān)資源的用途管理制度，合理設(shè)立濕地相關(guān)資源利用的強(qiáng)度和時限，避免對濕地生態(tài)要素、生態(tài)過程、生態(tài)服務(wù)功能等方面造成破壞。進(jìn)一步加強(qiáng)對取水、污染物排放、野生動植物資源利用、挖砂、取土、開礦、引進(jìn)外來物種和涉外科學(xué)考察等活動的管理。（國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
    （十二）嚴(yán)肅懲處破壞濕地行為。濕地保護(hù)管理相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工依法對濕地利用進(jìn)行監(jiān)督，對濕地破壞嚴(yán)重的地區(qū)或有關(guān)部門進(jìn)行約談，探索建立濕地利用預(yù)警機(jī)制，遏制各種破壞濕地生態(tài)的行為。嚴(yán)厲查處違法利用濕地的行為，造成濕地生態(tài)系統(tǒng)破壞的，由濕地保護(hù)管理相關(guān)部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，情節(jié)嚴(yán)重或逾期未恢復(fù)原狀的，依法給予相應(yīng)處罰，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)嚴(yán)肅處理。探索建立相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法機(jī)制。地方各級人民政府濕地保護(hù)管理相關(guān)部門或濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對濕地資源利用者的監(jiān)督。（國家林業(yè)局、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
    五、建立退化濕地修復(fù)制度
    （十三）明確濕地修復(fù)責(zé)任主體。對未經(jīng)批準(zhǔn)將濕地轉(zhuǎn)為其他用途的，按照“誰破壞、誰修復(fù)”的原則實施恢復(fù)和重建。能夠確認(rèn)責(zé)任主體的，由其自行開展?jié)竦匦迯?fù)或委托具備修復(fù)能力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)。對因歷史原因或公共利益造成生態(tài)破壞的、因重大自然災(zāi)害受損的濕地，經(jīng)科學(xué)論證確需恢復(fù)的，由地方各級人民政府承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，所需資金列入財政預(yù)算。（國家林業(yè)局、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
    （十四）多措并舉增加濕地面積。地方各級人民政府要對近年來濕地被侵占情況進(jìn)行認(rèn)真排查，并通過退耕還濕、退養(yǎng)還灘、排水退化濕地恢復(fù)和鹽堿化土地復(fù)濕等措施，恢復(fù)原有濕地。各地要在水源、用地、管護(hù)、移民安置等方面，為增加濕地面積提供條件。（國家林業(yè)局、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
    （十五）實施濕地保護(hù)修復(fù)工程。國務(wù)院林業(yè)主管部門和省級林業(yè)主管部門分別會同同級相關(guān)部門編制濕地保護(hù)修復(fù)工程規(guī)劃。堅持自然恢復(fù)為主、與人工修復(fù)相結(jié)合的方式，對集中連片、破碎化嚴(yán)重、功能退化的自然濕地進(jìn)行修復(fù)和綜合整治，優(yōu)先修復(fù)生態(tài)功能嚴(yán)重退化的國家和地方重要濕地。通過污染清理、土地整治、地形地貌修復(fù)、自然濕地岸線維護(hù)、河湖水系連通、植被恢復(fù)、野生動物棲息地恢復(fù)、拆除圍網(wǎng)、生態(tài)移民和濕地有害生物防治等手段，逐步恢復(fù)濕地生態(tài)功能，增強(qiáng)濕地碳匯功能，維持濕地生態(tài)系統(tǒng)健康。（國家林業(yè)局牽頭，國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等參與）
    （十六）完善生態(tài)用水機(jī)制。水資源利用要與濕地保護(hù)緊密結(jié)合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域或流域內(nèi)的水資源平衡，維護(hù)濕地的生態(tài)用水需求。從生態(tài)安全、水文聯(lián)系的角度，利用流域綜合治理方法，建立濕地生態(tài)補水機(jī)制，明確技術(shù)路線、資金投入以及相關(guān)部門的責(zé)任和義務(wù)。水庫蓄水和泄洪要充分考慮相關(guān)野生動植物保護(hù)需求。（水利部牽頭，國家發(fā)展改革委、財政部、國家林業(yè)局、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等參與）
    （十七）強(qiáng)化濕地修復(fù)成效監(jiān)督。國務(wù)院濕地保護(hù)管理相關(guān)部門制定濕地修復(fù)績效評價標(biāo)準(zhǔn)，組織開展?jié)竦匦迯?fù)工程的績效評價。由第三方機(jī)構(gòu)開展?jié)竦匦迯?fù)工程竣工評估和后評估。建立濕地修復(fù)公示制度，依法公開濕地修復(fù)方案、修復(fù)成效，接受公眾監(jiān)督。（國家林業(yè)局、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
    六、健全濕地監(jiān)測評價體系
    （十八）明確濕地監(jiān)測評價主體。國務(wù)院林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門組織實施國家重要濕地的監(jiān)測評價，制定全國濕地資源調(diào)查和監(jiān)測、重要濕地評價、退化濕地評估等規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)，組織實施全國濕地資源調(diào)查，調(diào)查周期為10年。省級及以下林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門組織實施地方重要濕地和一般濕地的監(jiān)測評價。加強(qiáng)部門間濕地監(jiān)測評價協(xié)調(diào)工作，統(tǒng)籌解決重大問題。（國家林業(yè)局牽頭，國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等參與）
    （十九）完善濕地監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。統(tǒng)籌規(guī)劃國家重要濕地監(jiān)測站點設(shè)置，建立國家重要濕地監(jiān)測評價網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量和信息化水平。健全濕地監(jiān)測數(shù)據(jù)共享制度，林業(yè)、國土資源、環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等部門獲取的濕地資源相關(guān)數(shù)據(jù)要實現(xiàn)有效集成、互聯(lián)共享。加強(qiáng)生態(tài)風(fēng)險預(yù)警，防止?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)特征發(fā)生不良變化。（國家林業(yè)局牽頭，國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等參與）
    （二十）監(jiān)測信息發(fā)布和應(yīng)用。建立統(tǒng)一的濕地監(jiān)測評價信息發(fā)布制度，規(guī)范發(fā)布內(nèi)容、流程、權(quán)限和渠道等。國務(wù)院林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門發(fā)布全國范圍、跨區(qū)域、跨流域以及國家重要濕地監(jiān)測評價信息。運用監(jiān)測評價信息，為考核地方各級人民政府落實濕地保護(hù)責(zé)任情況提供科學(xué)依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。建立監(jiān)測評價與監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。（國家林業(yè)局牽頭，國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等參與）
    七、完善濕地保護(hù)修復(fù)保障機(jī)制
    （二十一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級人民政府要把濕地保護(hù)納入重要議事日程，實施濕地保護(hù)科學(xué)決策，及時解決重大問題。各地區(qū)各有關(guān)部門要認(rèn)真履行各自職責(zé)，進(jìn)一步完善綜合協(xié)調(diào)、分部門實施的濕地保護(hù)管理體制，形成濕地保護(hù)合力，確保實現(xiàn)濕地保護(hù)修復(fù)的目標(biāo)任務(wù)。強(qiáng)化軍地協(xié)調(diào)配合，共同加強(qiáng)濕地保護(hù)管理。（國家林業(yè)局牽頭，國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等參與）
    （二十二）加快法制建設(shè)。抓緊研究制訂系統(tǒng)的濕地保護(hù)管理法律法規(guī)，切實保護(hù)好水、土地、野生動植物等資源，督促指導(dǎo)有關(guān)省份結(jié)合實際制定完善濕地保護(hù)與修復(fù)的地方法規(guī)。（國家林業(yè)局、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院法制辦、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
    （二十三）加大資金投入力度。發(fā)揮政府投資的主導(dǎo)作用，形成政府投資、社會融資、個人投入等多渠道投入機(jī)制。通過財政貼息等方式引導(dǎo)金融資本加大支持力度，有條件的地方可研究給予風(fēng)險補償。探索建立濕地生態(tài)效益補償制度，率先在國家級濕地自然保護(hù)區(qū)和國家重要濕地開展補償試點。（國家林業(yè)局、國家發(fā)展改革委、財政部牽頭，國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、銀監(jiān)會、國家海洋局等參與）
    （二十四）完善科技支撐體系。加強(qiáng)濕地基礎(chǔ)和應(yīng)用科學(xué)研究，突出濕地與氣候變化、生物多樣性、水資源安全等關(guān)系研究。開展?jié)竦乇Ｗo(hù)與修復(fù)技術(shù)示范，在濕地修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)上取得突破。建立濕地保護(hù)管理決策的科技支撐機(jī)制，提高科學(xué)決策水平。（國家林業(yè)局、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
    （二十五）加強(qiáng)宣傳教育。面向公眾開展?jié)竦乜破招麄鹘逃?，利用互?lián)網(wǎng)、移動媒體等手段，普及濕地科學(xué)知識，努力形成全社會保護(hù)濕地的良好氛圍。抓好廣大中小學(xué)生濕地保護(hù)知識教育，樹立濕地保護(hù)意識。研究建立濕地保護(hù)志愿者制度，動員公眾參與濕地保護(hù)和相關(guān)知識傳播。（國家林業(yè)局、教育部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）